尽管我国保安服务业的发展有许多有利的条件,但要得到实质意义上的发展与完善,还有许多重大的问题需要认真解决。因此,不能认为存在有利条件就一定会自然而然地发展,必须对我国保安业的现状有一个实事求是的评价,在此基础上认真解决发展中的问题。

(一) 加快对保安服务业的立法,以有利于进一步明确保安服务业的性质、经营范围、职责与权限等。我国的保安服务业已有18年的历史,十多年来,管理部门和一些理论研究工作者一直没有停止对保安业立法问题的探讨。虽然公安部也出台了一些管理规定,但层次较低,内容也不全面,其他方面的法律法规又不涉及保安业。日本的保安业(即警备业)产生于1962年,在1972年就制定了《警备业法》;新加坡在1972年成立工商保安公司的同时就颁布了《工商保安公司法令》;即使是在我国的台湾,1978年出现了第一家保安公司“中兴保全股份有限公司”,1991年就制定发布了《保全业法》。相比之下,我国对保安业的立法进程较为迟缓,严重制约着保安业的依法经营管理和发展。在2002年的研究生入学考试中,山东曲阜师范大学聘请300名保安人员担任考场的监考人员,“保安进考场”一时成为舆论关注的焦点,众说纷纭,褒贬不一;单位自建保安本来是很正常的事情,但也常常被认为是“黑保安”而被取缔。出现这些问题的核心是因为没有法律保障和依据,因此也就没有评价的标准。其他有关对私人保镖、私人侦探等现象的争议,在很大程度上也是由于缺乏相应的法律规定。另外,保安服务业的组织形式是公司,即使是国家独资的公司、提供特殊服务的企业,也应通过立法进一步明确其应有的权利,如劳务定价权、经营决策权、联营兼并权等一般企业应有的权利。因此,应将我国保安服务业的立法提上议事日程。

(二) 建立与社会主义市场经济体制相适应的经营管理机制,以有利于保安业的健康发展。保安服务业作为一种经济组织,需要在社会主义市场经济体制的大环境中生存和发展,其前提是本身的经营管理机制要与市场经济体制相适应。在经营管理机制方面,首先需要建立的是竞争机制。按照现行的规定,目前在我国只有公安机关组建的保安服务业才是合法的,其他一律被视为非法。其依据是2001年发布的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》。此规定对于目前规范管理有一定的必要性,但长此以往是否有利于保安业的健康发展,值得思考。世界上声誉好、经营效益好的保安服务公司没有一个不是在激烈的市场竞争中发展起来的。即使是其他行业的品牌产品,也是在竞争中形成的。如果我国的保安服务公司只能由公安机关组建,形成一种事实上的垄断局面,不仅服务质量和经营管理水平难以提高,而且从用户的角度来讲,对保安服务的质量几乎没有选择的余地。笔者在北京大学保卫部调查时,该部领导明确提出,作为用户,起码应当有两个以上的保安服务公司供他们选择。用户的这种要求是非常合理的,也是普遍的。如果满足不了用户的这种最起码的要求,则是对用户权利事实上的一种侵害。其后果一是目前较好的保安公司会固步自封、满足于已有的成绩;二是即使很差的保安公司也因没有竞争对手而更加不思进取,最终使保安业整体素质下降。因此,如何建立一种合理的竞争机制,应作为一个重要的课题研究和解决。

建立竞争机制,就需要打破目前由公安机关独家经营的垄断局面。保安业是一种社会公共事务。现代公共管理理论认为,社会公共事务的管理可以由政府提供,也可以由非政府的组织提供,不能把政府看作是唯一的管理提供者,也不能认为只有政府才能管理好社会公共事务。政府作为社会的一部分,应该在管理方面与社会、与非政府组织互相配合,形成互动,从而最大限度地追求社会的公共利益。早在1992年,公安部主要领导就讲过:“保安服务业,现在我们已经认识到这是第三产业的一部分,应当大力发展,但既然是第三产业,是企业,就要遵守市场规律,按企业去办。而有些同志又想把它搞成官办的,甚至让保安人员上街值勤、参与办案,这同政企分开、发展市场经济显然也是不相符的。”竞争机制是市场规律的主要内容,建立市场机制首先需要公安机关转变观念,打破事实上的垄断局面。

第二是建立公安机关、保安行业协会和保安服务公司之间合理的协调机制。按照现行的规定,保安服务公司由人民政府公安机关统一领导和管理,而保安协会则作为公安机关和保安服务公司之间的行业中介组织,履行非政府行为的管理职能,使政府的有关方针政策得到落实,同时出于对行业利益的维护,将本行业的情况和要求向政府反映,这是世界各国通行的做法。在竞争机制还未建立的情况下,三者之间的协调就显得十分重要。三方面的关系如果协调的好,则可以有效地促进保安业的发展。按照普遍的规律,企业与政府、行业协会与政府、企业与行业协会之间的矛盾是客观存在的,如企业会对政府过多地干涉企业的经营权利和侵占企业的利益不满,政府也会对企业过多地考虑经济效益而忽略社会效益不满,行业协会在既代表企业利益,又部分地要代表政府态度的情况下往往左右为难。目前我国这种现象还不严重,一是因为市场竞争的矛盾不突出;二是保安协会现在所起的作用是一种具有实际意义上的政府组织的作用。但在保安业的发展过程当中,将不可避免地出现矛盾。因此,进一步明确政府公安机关、保安服务公司、保安协会的职责,建立三者之间的协调机制,也是保证保安服务业健康发展的重要因素之一。

(三) 提高服务质量,加强服务质量的监督,以有利于树立保安服务业的良好声誉和形象。保安服务业既然是一种服务性的行业,就应该像其他服务行业一样,加强服务质量的监督,以提高服务质量。这种监督不仅应该有内部的监督,而且应该有来自外部的监督。监督的途径一方面可以借鉴国外的经验,在行业内部成立监督机构,如在保安协会内部成立监督机构,加强自律;另一方面通过政府职能部门制定保安服务业的服务标准,并通过政府的有关部门对服务标准的执行情况进行监督检查;三是允许用户对服务质量不好的公司和保安人员进行投诉。深圳市保安公司总经理在一篇文章中曾提到,一个大学在对社会100种职业进行问卷调查时,保安职业被评排在第99位,仅在“三陪女”之前。这种现象值得深思。排除社会认同程度、个别保安人员违法乱纪等因素之外,服务质量以及由服务质量所带来的职业声誉是不可忽视的因素。

(四) 拓宽服务领域,发展安全防范技术,以提高保安服务业的市场竞争能力。英国的保安从业人员约有30万,保安业年营业额从1981年的3.57亿增长到1995年的25亿英镑,年增长率在9%～22%之间变化;美国的保安从业人员有210万;即使在南非,保安从业人员也达到40万,保安业的年产值达到相当于人民币120亿元。除去人力资源价值等不可比因素,从业人员数量和营业额达到如此规模的原因在于不断拓宽业务领域,提高保安服务的科技含量。我国的保安业从业人员1995年有25万人,1469家保安公司,产值15亿元,到2000年保安公司数量没有增加,从业人员只增加约5万人,产值按照规划也只有50亿元。相比之下,发展速度较慢,其主要原因在于这两方面比较薄弱。

在保安业务领域,1988年5月公安部在给国务院关于组建保安服务公司的报告中规定的服务项目有5项,而2001年公安部关于保安服务公司规范管理的规定中,确定的经营范围还有5项,而且取消了提供人身安全的服务。可以看出,十多年来其经营范围基本上没有新的进展,一直在较低层次上徘徊,基本局限在人工看护、押运、参与文体、商业等较大型活动的安全保卫等方面。而规定中没有的经营项目,又在地下滋长,客观上造成一方面现有的合法经营范围满足不了社会的多种需要,一方面又导致了其他非法经营现象的存在。在发展安全防范技术方面,尽管在公安部关于经营范围的规定中有“研制开发、推广应用各类安全技术防范产品,承接各类安全技术防范系统工程,并提供相应的技术服务”的内容,但保安公司本身拥有的安全防范技术资源(包括技术人员资源、生产企业资源等)非常有限,再加上社会上在公安机关注册的不同资质等级的此类企业已经很多,保安公司在技术领域的竞争中明显处于不利的地位,因此,有关提供安全技术防范服务方面的市场占有份额是非常低的。为了适应我国保安业在入世后的市场竞争能力,一方面在政策上对拓宽服务领域要积极进行扶持,一方面在经营管理上要敢于突破现有的规定,只要是市场有需求,保安业就应当有所为。从此意义上讲,“保安进考场”现象是一种大胆的尝试。在开展安全技术防范服务方面,保安公司本身要在吸引人才、争取资源方面大胆地进行探索。

(五) 发展和规范保安教育培训,以保证从业人员整体素质的提高,同时为保安业的进一步职业化、专业化提供支持。由于职业的社会声望、人们对保安业的观念认识以及劳动报酬等方面的影响,我国的保安服务业现在还未成为能够吸引素质较好的社会群体所从事的一种职业。保安业的从业人员中绝大多数是农村青年,文化程度低、人员流动性大,队伍不稳定;经营管理人员没有形成一定规模的企业家队伍,由行政手段管理企业的现象比较普遍;高级专业保安人才储备不足,难以承担较高层次的保安服务;保安理论研究队伍不够稳定,多数是研究公安业务的人作为一种附加的兴趣在从事研究工作,以致于至今还没有产生研究保安方面的真正专家。这种现状如果不改变,将会在较深层次上影响我国保安业的发展。

发展和规范保安教育培训,应从三个方面规划与考虑:一是对初级保安人员的基础培训,保安人员按照等级所进行的晋级培训(如南非把保安员分为5个级别),以及专业培训(如看护、押运等)。二是对保安公司的经营管理人员所进行的培训。我国保安公司的经营管理人员基本上是由公安机关在在职民警中选派的,市场竞争意识、经营意识、企业管理理论知识普遍缺乏,在角色转换的同时,知识更新的差距必须缩短。三是高级保安专业人才的培养和储备,即使现在市场开发对高级人才的需求还不十分迫切,但需要从战略发展的高度储备人才,国外知名的保安公司之所以成功,拥有大量的各种高级人才是重要的条件。这三个方面的教育和培训如果能成为现实,我国的保安业不仅会在国内取得较大的发展,而且才能有资本到国际市场去竞争。

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