就当前我国现实而言，政府监管及其政策活动仍是一种全新实践。同时，保安服务市场仍属公共服务市场范畴，随着公共安全体制改革的深化，开放、竞争、多元的市场格局将逐渐形成，政府部门将面临更加繁重的监管任务。据此，以公共利益监管理论、部门利益理论、激励监管理论为代表的监管学说，为我国保安服务市场政府监管政策的建立、完善和创新提供了相应理论支持。

（一）公共利益监管理论

早在 20 世纪 20 年代，通过对市场经济外部性现象的揭示，以庇古(Arthur Cecil Pigou)为代表的经济学家成为最早论证“市场失灵”假设的先驱。经过不断的探索，学者们逐渐将“公共产品及公共利益缺失”、“垄断”、“外部不经济”、“内部不经济”、“市场信息不充分及风险”等现象整合为成熟的“市场失灵”理论。作为对市场失灵理论的回应，公共利益监管理论应运而生。 公共利益监管理论认为，政府监管的目的在于克服市场失灵现象、提升经济效率，从而实现公共利益目标、增进社会福利。基于上述原因，这一理论模拟了亟待政府施以监管活动的三大情境：一是服务行业具有较强自然垄断性。自然垄断反映了资源配置效率与商品生产效率之间的矛盾，即保障资源配置效率、鼓励市场竞争，促使商品或服务价格接近边际成本的行为，又有可能削弱市场主体的生存能力，导致生产效率下降。这一矛盾情形促使政府采取相应手段以维持二者平衡。二是服务行业可能产生较强的外部经济性。对于外部经济性或不经济性，政府均应该根据其产生的外部边际收益或成本，通过提供额外补贴或征收税费、处罚等监管措施，以保持帕累托最优状态的实现。三是市场信息存在明显不完整。市场主体利用市场信息残缺等缺陷谋取不合理收益进而侵害消费者权益的行为，亟待政府采取行动予以纠正和打击。

具体到我国保安服务市场，首先，尽管部分竞争性改革措施已经初见端倪，但受传统政府一元化服务模式惯性影响，从规模市场竞争规模、获益群体等角度观察，我国保安服务市场自然垄断性特征依然明显；其次，我国保安服务行业存在的“安防器具泛滥”、“从业人员流动性强”等外部不经济行为极可能对公共安全构成威胁；第三，由于严格的我国保安服务市场信息系统尚未建立，导致市场信息认证及采信成本较高。可见，公共利益监管理论为我国保安服务市场监管政策的创设奠定了理论基础。

（二）部门利益理论

随着政府监管行为的不断扩张，部分学者开始对传统政府公共利益监管理论进行反思和批判。施蒂格勒(George J.Stigler)认为，“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的”，并作用于直接获得补贴、限制新竞争者进入、影响商品替代物或补充物生产、固定价格等四个方面。这使得政府部门有机会利用监管权力实现利己行为，“部门利益理论”由此产生。贝克尔(G．S．Becker)、佩茨曼(Sam．Peltzman)、波斯纳(R．A．Posner)

等人继承了施蒂格勒的上述思想，并将其最终发展为“规制俘获理论”（Capture Theory of Regulation），这一理论主张被监管企业能够利用其特殊影响力，针对监管者的自利行为进行寻租活动，通过对利益集团博弈、政治决策等过程施加影响，利用监管政策及制度的漏洞，最终迫使监管者与其一同分享垄断利润。 尽管将政府监管者、企业及消费者设计为“纯粹理性经济人”的假设过于苛刻，也未能有效解释管制为何没有如理论所设计的走向放任自流，但上述理论仍然为政府实施监管提出了新挑战，即怎样对监管者进行合理监管以避免部门利

益驱动下的资源配置低效率，特别是在新公共管理运动背景之下，政府监管体制革新主要表现为“融合政府监督与某种形式的竞争于一体”，更加大了政府维持合理监管水平的难度。

显然，当前以公安机关为代表政府监管部门在我国保安服务市场监管中保有较大权力，在市场主体准入许可、从业人员培训考核、具体服务监督等方面仍拥有绝对性权威，在服务标准设计、行业组织管理等工作中始终占据着主导地位；同时，现有监管政策除在“国家机关及其工作人员设立保安服务公司，参与或者变相参与保安服务公司经营活动”、“公安机关的人民警察在保安服务活动监督管理工作中滥用职权”等事项上设计了明确的监督制度外，也并未对监管者实施更为严格的约束，所谓“管制俘虏风险”依然存在。可见，部门利益理论为当前我国保安服务市场监管政策的完善提供了理论支撑。

（三）激励监管理论

自 20 世纪 70 年代以来，伴随西方监管理论的演进，关于政府监管的研讨开始从“为什么实施监管”转向“怎样监管”。特别是在公共服务领域出现的服务绩效评估改革、服务外包合同制度及“委托-代理”模式等，极大地刺激了政府监管理论与实践的创新。鉴于政府不能随时掌握企业成本、生产技术、努力程度等完全信息，其在设计监管制度和政策时，常处于两难的境地，即在提高被监管企业积极性的同时，最大限度地鼓励企业之间的竞争。在这一背景下，激励监管思想开始出现。

以拉丰(Jean-Jacques Laffont)为代表的激励监管论者认为，鉴于传统市场价格监管存在价格及质量压力转嫁于消费者、服务成本核算困难、供求双方信息及信心不对称等现象，因此，“对努力水平的监督通常有助于规制者减少信息租金，同时它要求高能激励机制……低强度激励和监督则是其两种替代的工具。”政府监管的核心任务在于设立一种最优激励机制，诱导被管制者正确利用信息优势，选择监管者所期望的行为，提高企业经营业绩、保证社会福

利的同时，最大限度地化解逆向选择和道德风险以防止监管者“被俘虏”。就公共服务管理领域而言，该理论的最大贡献在于引导政府监管部门和被监管者跳出潜在的利益纷争，并将注意力重新回归到服务本身。同时，对激励手段的关注有效促进了政府监管政策与机制的改革，实现了政府监管手段及技术的创新。

作为当代政府监管理论的最新成果，激励性监管思想已经开始用于指导“市政基础设施建设与运营”、“公共服务价格形成机制”等方面的改革实践，但在保安服务市场监管领域尚未得以体现。这一领域的政府监管政策仍属于行政命令型政策，强调管制思维、突出行业管控，既缺乏引导保安服务市场主体稳步发展的激励性政策或扶持性措施，又缺乏完善的服务信息发布办法、保安服务定价及其安全资源配置指导方案、服务质量评估范式及合同成本核算范本等示范性政策文件。因此，激励性监管理论对于创新我国保安服务市场监管手段、引导行业发展、降低监管成本等具有一定的启发意义。

（四）政策过程理论

随着政策科学作为一个独立学科出现，大量涉及公私部门的政策分析实践开始涌现，政策学者开始将关注焦点从任何理解政策本质转向探究公共政策自诞生到终结的基本过程，并试图将这个过程抽象化以形成能够模拟政策生命周期的范式以揭示公共政策的存在共性。据此，政策过程理论及其分析模型应运而生，代表学者包括拉斯韦尔（Lasswell H.D）、布鲁尔（Carry﹒D Brewer）、安德森(James E.Anderson)、邓恩(William N.Dunn)等。政策过程论者认为，相较于传统政治学关注公共政策条文、形成原因和产生结果而言，具体解释公共政策是如何制定出来的研究更具意义。“现实世界中，这些活动很少是按照整齐划一的、一步一步的顺序发生的……不过，对于政策分析的目的而言，把政策制定过程分解为几个构成部分，有利于帮助我们更好地理解政策是如何制定的。”①因此，过程论者一般将公共政策视为一个由政策问题识别、方案决策、政策执行、政策评估等多个环节构成的过程，在分析环节本身的同时，更试图利用各种模型揭示以上环节之间的内在逻辑。美国学者安德森(James E.Anderson)最终将公共政策抽象为问题形成、方案制定、方案通过、政策实施、政策评价等步骤。尽

管上述带有明显“阶段性”色彩的理论仍存局限，萨巴蒂尔(Paul A.Sabatier)、金登(John W.Kingdon)等也在不断尝试突破。但经过约二十余年的发展，政策过程理论仍占据着公共政策研究的主导地位，并被国内学者广泛接受和应用。因此，政策过程理论为研究分析我国保安服务市场政府监管政策提供了基本视角。

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